關(guān)鍵詞：“十四五”規(guī)劃；生態(tài)環(huán)境政策；改革；重點(diǎn)；路線圖
中圖分類號(hào)：X-01；X32 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
第一作者簡(jiǎn)介：董戰(zhàn)峰，博士，研究員，博士研究生導(dǎo)師，研究方生態(tài)環(huán)境管理與政策。E-mail: dongzf@caep.org.cn
通訊作者簡(jiǎn)介：郝春旭，博士，副研究員，研究方向?yàn)榄h(huán)境規(guī)劃、環(huán)境政策。E-mail: haocx@caep.org.cn
1生態(tài)環(huán)境政策改革基礎(chǔ)與需求分析
黨的十八大以來，我國(guó)生態(tài)環(huán)境政策取得顯著進(jìn)展，尤其是“十三五”時(shí)期，生態(tài)環(huán)境政策加速改革，基本建立了政策體系，為深入推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、建設(shè)美麗中國(guó)建設(shè)提供了重要?jiǎng)恿C(jī)制[1]。
1.1 “十三五”生態(tài)環(huán)境政策進(jìn)展
“十三五”時(shí)期，初步形成了黨政領(lǐng)導(dǎo)、質(zhì)量管理、監(jiān)管落責(zé)、市場(chǎng)參與、多元治理的生態(tài)環(huán)境政策體系，為順利完成生態(tài)環(huán)境規(guī)劃目標(biāo)和打贏打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)提供了充分支撐與保障[2]。
生態(tài)環(huán)境責(zé)任體系改革成效顯著。新組建的生態(tài)環(huán)境部強(qiáng)化了政策規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)制定、監(jiān)測(cè)評(píng)估、監(jiān)督執(zhí)法、督察問責(zé)的“四統(tǒng)一”職責(zé)。中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究等政策相繼出臺(tái)實(shí)施，“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”得以有效落實(shí)，形成了權(quán)責(zé)明確、各司其職、齊抓共管的“大環(huán)保”工作格局。省級(jí)以下生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革、生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革穩(wěn)步推進(jìn)。
環(huán)境質(zhì)量精細(xì)化管理政策體系初步形成。“水”“氣”“土”污染防治相關(guān)法律及排放限值等相繼修訂，切實(shí)反映了環(huán)境質(zhì)量改善現(xiàn)實(shí)要求。環(huán)境質(zhì)量考核目標(biāo)財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)政策初步建立。推進(jìn)建立面向民生滿意導(dǎo)向的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)機(jī)制，將公眾環(huán)境滿意度作為相關(guān)示范區(qū)建設(shè)、黑臭水體治理等重要評(píng)價(jià)指標(biāo)[3-4]。
“四大結(jié)構(gòu)調(diào)整”政策推動(dòng)綠色發(fā)展成效明顯。堅(jiān)決取締“十小”，嚴(yán)控鋼鐵、水泥產(chǎn)能，各地“散亂污”企業(yè)清理整頓基本完成，截至2018年年底全國(guó)鋼鐵、煤炭分別化解落后過剩產(chǎn)能1.55億噸、8.1億噸。環(huán)保電價(jià)、火電超低排放電價(jià)補(bǔ)貼、北方地區(qū)清潔取暖補(bǔ)貼穩(wěn)步推進(jìn)，截至2018年全國(guó)實(shí)現(xiàn)超低排放的煤電機(jī)組約8.1億千瓦。京津冀地區(qū)煤炭運(yùn)輸和鐵礦石集疏港實(shí)現(xiàn)“公轉(zhuǎn)鐵”[5]。
生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體系不斷完善。積極推進(jìn)排污許可改革，已發(fā)布63項(xiàng)相關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，截至2018年年底累計(jì)完成18個(gè)行業(yè)3.9萬多家企業(yè)排污許可證核發(fā)。建立“網(wǎng)格化”“雙隨機(jī)、一公開”等日常監(jiān)管機(jī)制，2018年全國(guó)環(huán)境行政罰款共152.8億元，是新環(huán)境保護(hù)法實(shí)施前2014年的4.8倍。隨著流域控制單元、大氣網(wǎng)格化、“三線一單”等工作的推進(jìn)，生態(tài)環(huán)境空間管控政策從探索到實(shí)踐都取得了積極進(jìn)展。
生態(tài)環(huán)境市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制基本建立。強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)資金保障，2018年生態(tài)環(huán)境部參與管理的中央環(huán)保專項(xiàng)資金達(dá)到551億元；各類綠色債券2016—2018年的總規(guī)模達(dá)6077.49億元。環(huán)境保護(hù)稅全面開征，“綠色信用”“綠色保險(xiǎn)”日益發(fā)揮重要作用。排污交易權(quán)使用試點(diǎn)由點(diǎn)到面穩(wěn)步推進(jìn)，碳排放權(quán)交易試點(diǎn)繼續(xù)深入[6-7]。
生態(tài)環(huán)境多元治理格局初步形成。“機(jī)動(dòng)式”“點(diǎn)穴式”“會(huì)戰(zhàn)式”強(qiáng)化監(jiān)督幫扶作為行政監(jiān)管的一種探索形式，與中央環(huán)保督察構(gòu)成了具有我國(guó)特色的環(huán)保督察體系，帶動(dòng)了全社會(huì)環(huán)保責(zé)任的落實(shí)。強(qiáng)化信息公開，推動(dòng)企業(yè)主體責(zé)任落實(shí)，引導(dǎo)社會(huì)各方開展環(huán)保監(jiān)督。發(fā)布《公民生態(tài)環(huán)境行為規(guī)范（試行）》，公眾參與環(huán)保的意識(shí)與行動(dòng)均有所提升。
1.2 “十四五”改革面臨的挑戰(zhàn)
我國(guó)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)好轉(zhuǎn)，呈現(xiàn)穩(wěn)中向好趨勢(shì)，但成效并不穩(wěn)固，生態(tài)文明建設(shè)“三期疊加”期需要政策改革提供長(zhǎng)效機(jī)制，生態(tài)環(huán)境治理能力與治理體系現(xiàn)代化更需要政策改革來提供抓手，生態(tài)環(huán)境政策體系和長(zhǎng)效機(jī)制仍存在短板與挑戰(zhàn)，亟待在“十四五”時(shí)期通過改革與創(chuàng)新予以解決[8]。
落實(shí)生態(tài)環(huán)境體制機(jī)制改革的配套政策有待完善[9]。環(huán)保垂直改革與綜合執(zhí)法改革的配套政策與機(jī)制尚未明確建立。部門間、不同層級(jí)間生態(tài)環(huán)保職責(zé)有待進(jìn)一步明晰，流域監(jiān)督管理局、區(qū)域環(huán)境督查局、派出機(jī)構(gòu)與地方環(huán)境執(zhí)法之間的分工、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制有待進(jìn)一步完善。
環(huán)境質(zhì)量管理政策體系仍不完善。污染排放管理政策與環(huán)境質(zhì)量管理政策間銜接不足，固定源排污許可制度許可濃度與許可排放總量主要參考排放標(biāo)準(zhǔn)、總量指標(biāo)，沒有與環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)及改善路徑緊密銜接[10-11]。
精細(xì)化生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法尚未實(shí)現(xiàn)常態(tài)化。生態(tài)環(huán)境行政主導(dǎo)化傾向依然存在，自由裁量權(quán)規(guī)范不夠，個(gè)別地方仍存在“一刀切”問題。人體健康、生態(tài)健康、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)制定與監(jiān)管仍處于起步階段。
市場(chǎng)導(dǎo)向的生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策效用尚未充分發(fā)揮。全社會(huì)環(huán)保投入力度仍然不足，與OECD國(guó)家相比差距明顯；尚未建立起與地區(qū)發(fā)展權(quán)相匹配的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；綠色稅制不健全，環(huán)境保護(hù)稅和消費(fèi)稅調(diào)控、征收范圍較窄，資源稅收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過低，難以調(diào)控消費(fèi)行為。
企業(yè)和社會(huì)生態(tài)環(huán)境治理作用有待進(jìn)一步激發(fā)。企業(yè)環(huán)境信息披露、信用評(píng)價(jià)、聯(lián)合懲戒機(jī)制不健全，違法成本低導(dǎo)致一些地方企業(yè)寧愿罰款也不愿參與環(huán)境治理；社會(huì)組織和公眾參與的訴求表達(dá)、心理干預(yù)、矛盾調(diào)處、權(quán)益保障機(jī)制等有待探索實(shí)施。
1.3 “十四五”改革需求
“十四五”期間的生態(tài)環(huán)境保護(hù)改革與創(chuàng)新要在習(xí)近平生態(tài)文明思想的指引下，形成持久戰(zhàn)與殲滅戰(zhàn)相結(jié)合的生態(tài)環(huán)境保護(hù)態(tài)勢(shì)，為建設(shè)美麗中國(guó)開好局、起好步，這就需要充分發(fā)揮好生態(tài)環(huán)境政策改革的關(guān)鍵作用。一是從推進(jìn)體制改革落地、完善環(huán)境質(zhì)量管理政策體系，強(qiáng)化環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范和環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)管理,建立更加科學(xué)合理的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量管理政策體系。二是強(qiáng)化政策的統(tǒng)籌實(shí)施、綜合調(diào)控、協(xié)同治理機(jī)制，解決部門分割等原因造成的政策銜接不足、政策協(xié)同不強(qiáng)、政策優(yōu)化決策不夠等問題。三是更加突出政策調(diào)控差異化、管理精細(xì)化、決策科學(xué)化，實(shí)行差異化分級(jí)分類管理。四是需要充分發(fā)揮市場(chǎng)體系優(yōu)化配置生態(tài)環(huán)境資源的基礎(chǔ)作用，切實(shí)把市場(chǎng)主體的環(huán)境行為交由市場(chǎng)來調(diào)節(jié)，打通“兩山”轉(zhuǎn)化通道，構(gòu)建調(diào)控經(jīng)濟(jì)體系全鏈條的生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系。五是進(jìn)一步推進(jìn)政策手段的法制化建設(shè)，確保生態(tài)閾值和環(huán)境閾值不被突破，實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，保障公民環(huán)境權(quán)，形成全社會(huì)動(dòng)員格局。
2生態(tài)環(huán)境政策改革思路與框架
“十四五”時(shí)期環(huán)境政策改革與創(chuàng)新要全面貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，通過深化生態(tài)環(huán)境政策改革來應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的“三期疊加”階段面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)，堅(jiān)持“質(zhì)量核心、體系優(yōu)化”“正本溯源、標(biāo)本兼治”“系統(tǒng)施策，綜合治理”“空間管控、精細(xì)調(diào)控”“考評(píng)落責(zé)、多元共治”“兩個(gè)大局、內(nèi)外統(tǒng)籌”六項(xiàng)改革原則，通過強(qiáng)化系統(tǒng)管理、空間管控、結(jié)構(gòu)調(diào)整、綜合調(diào)控、協(xié)同治理、內(nèi)外統(tǒng)籌，突出政策調(diào)控差異化、管理精細(xì)化、決策科學(xué)化。綜合考慮“十四五”生態(tài)環(huán)境政策改革形勢(shì)，基于問題導(dǎo)向和需求導(dǎo)向進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計(jì)，政策體系框架包括結(jié)構(gòu)調(diào)整、空間管控、質(zhì)量管理、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、多元治理、全球合作等六大政策領(lǐng)域以及夯實(shí)嚴(yán)密法治、監(jiān)管執(zhí)法、政策執(zhí)行和科技創(chuàng)新四項(xiàng)保障支撐。改革與創(chuàng)新的目標(biāo)是推進(jìn)實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理體系和能力現(xiàn)代化，形成美麗中國(guó)建設(shè)的長(zhǎng)效政策機(jī)制。
圖1“十四五”生態(tài)環(huán)境政策改革框架
3“十四五”生態(tài)環(huán)境政策改革重點(diǎn)
3.1 深化綠色發(fā)展四大結(jié)構(gòu)調(diào)整政策
“十四五”時(shí)期，結(jié)構(gòu)調(diào)整結(jié)構(gòu)是生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的重心，政策重心進(jìn)一步從污染治理末端的污染防治向污染治理前端的發(fā)展源頭調(diào)整，更加突出綠色發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的深度融合，結(jié)構(gòu)調(diào)整成為生態(tài)環(huán)境政策體系調(diào)控的主要領(lǐng)域，尤其是創(chuàng)新發(fā)揮好激勵(lì)引導(dǎo)類政策工具的作用。一是以非電重點(diǎn)行業(yè)超低排放補(bǔ)貼、水電價(jià)階梯激勵(lì)政策為主要“抓手”促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)綠色轉(zhuǎn)型調(diào)整。深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革政策創(chuàng)新，持續(xù)推進(jìn)“散亂污”治理政策，深化工業(yè)行業(yè)超低排放政策，建立排放績(jī)效導(dǎo)向、階梯式激勵(lì)、差別化補(bǔ)貼的超低排放補(bǔ)貼模式；完善節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)“提質(zhì)上檔”驅(qū)動(dòng)政策，加強(qiáng)稅式優(yōu)惠等政策激勵(lì)；完善綠色產(chǎn)品生產(chǎn)與供給政策，繼續(xù)推進(jìn)完善綠色采購(gòu)清單。二是以補(bǔ)貼、電價(jià)改革為主要抓手推進(jìn)能源節(jié)約利用與結(jié)構(gòu)調(diào)整。完善清潔能源推廣和提效政策，繼續(xù)實(shí)施清潔取暖補(bǔ)貼政策，完善以財(cái)政投入為引導(dǎo)、金融資金和社會(huì)資本共同參與的投融資模式，擴(kuò)大大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域煤炭減量替代政策范圍；繼續(xù)完善資源定價(jià)政策改革，協(xié)同建立健全用能權(quán)、用水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)初始分配制度。三是以補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠激勵(lì)為抓手推進(jìn)交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整。通過多元投入、稅收優(yōu)惠等政策推進(jìn)交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)施“車—油—路”一體的輕型車超低排放，推動(dòng)實(shí)施新車碳排放標(biāo)準(zhǔn)；完善柴油貨車稅收優(yōu)惠政策，擴(kuò)大汽車消費(fèi)稅征收范圍，進(jìn)一步拉開汽油和柴油的消費(fèi)稅稅率差距，加強(qiáng)細(xì)化車船稅稅額；制定實(shí)施岸電激勵(lì)政策。四是以補(bǔ)貼、電價(jià)等激勵(lì)政策為重點(diǎn)推動(dòng)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展[12]。調(diào)整現(xiàn)有對(duì)農(nóng)藥、化肥和地膜的補(bǔ)貼政策，研究低毒低殘留農(nóng)藥、有機(jī)肥、可回收地膜的補(bǔ)貼政策；探索多元化、差別化的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼激勵(lì)機(jī)制[13]，建立健全耕地、草原、漁業(yè)水域等領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償政策體系；實(shí)施電價(jià)優(yōu)惠推進(jìn)綠色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村污水處理設(shè)施運(yùn)營(yíng)，研究制定有機(jī)肥廠、規(guī)?；笮驼託夤こ獭⑿笄菁S污第三方處理用地用電優(yōu)惠政策。
3.2 健全生態(tài)環(huán)境空間管控政策
“十四五”時(shí)期，空間資源的優(yōu)化配置和守牢底線是一項(xiàng)新的挑戰(zhàn)，要實(shí)施好空間的生態(tài)環(huán)境屬性差異化管控，需要在“十三五”生態(tài)環(huán)境空間管控工作的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步健全生態(tài)環(huán)境空間管控政策體系。一是實(shí)施水氣土環(huán)境要素質(zhì)量分區(qū)管控政策。繼續(xù)推進(jìn)優(yōu)化實(shí)施以控制單元為基礎(chǔ)的水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)管理，將流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任層層分解到各級(jí)行政區(qū)域，全面建立完善流域水環(huán)境質(zhì)量責(zé)任管理體系[14-15]；重點(diǎn)區(qū)域?qū)嵭写髿猸h(huán)境分區(qū)管控，強(qiáng)化行政處罰、環(huán)保督察、經(jīng)濟(jì)政策等組合調(diào)控；完善建設(shè)用地準(zhǔn)入清單政策和農(nóng)用地分類管理政策，重點(diǎn)制定受污染耕地安全利用和綜合防控政策，制定重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)行業(yè)、典型地塊污染風(fēng)險(xiǎn)防控政策。二是建立重要生態(tài)空間分區(qū)管控政策。以生態(tài)保護(hù)紅線和自然保護(hù)地為重點(diǎn)，合理分區(qū)實(shí)行差別化管控要求，建立健全生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制和多渠道生態(tài)建設(shè)資金投入機(jī)制；加強(qiáng)海洋保護(hù)區(qū)、海洋生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)、海洋生態(tài)修復(fù)工程實(shí)施區(qū)“三類區(qū)域”分類管控，積極制定海洋生態(tài)補(bǔ)償、損害賠償、海洋垃圾清理等政策，建立激勵(lì)與約束并重的政策體系。三是推進(jìn)“三線一單”為基礎(chǔ)的生態(tài)環(huán)境空間管控政策。將污染源普查、環(huán)境調(diào)查、環(huán)境監(jiān)測(cè)、排放清單、排污許可、執(zhí)法審批數(shù)據(jù)與“三線一單”和功能區(qū)劃成果融合，形成“三線一單”數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范、配套規(guī)整和管理政策。四是加快完善生態(tài)環(huán)境空間管控配套政策。綜合生態(tài)環(huán)境各要素管控分區(qū)及重點(diǎn)資源利用管控分區(qū)，建立區(qū)域生態(tài)環(huán)境空間評(píng)價(jià)制度和生態(tài)環(huán)境管控清單準(zhǔn)入制；建立生態(tài)環(huán)境空間監(jiān)測(cè)考評(píng)機(jī)制，基于分區(qū)構(gòu)建“縱橫聯(lián)合”的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管管理體系，建立不同類型生態(tài)環(huán)境空間監(jiān)督與績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系。
3.3 完善環(huán)境質(zhì)量管理政策機(jī)制
環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善依然是“十四五”時(shí)期的核心工作，進(jìn)一步健全環(huán)境質(zhì)量管理政策機(jī)制，不僅進(jìn)一步強(qiáng)化考核落責(zé)，更要加強(qiáng)正向激勵(lì)，形成政策鏈條和體系，在環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)管理中充分發(fā)揮多種政策工具的協(xié)同作用。一是完善以考評(píng)為主的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量管理政策體系。推進(jìn)建立完善的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)、考核、責(zé)任、獎(jiǎng)懲環(huán)境質(zhì)量管理體系，并強(qiáng)化考核結(jié)果與財(cái)政資金、官員升遷等政策的銜接增效。二是完善環(huán)境質(zhì)量管理的污染物總量減排制度。實(shí)施揮發(fā)性有機(jī)物、總磷、總氮約束性指標(biāo)管理，實(shí)施固定源與非固定源“雙控”管理。三是建立全生命周期生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范和應(yīng)急管理政策體系。完善事前防范和管理標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，完善事中處置政策，完善環(huán)境事故事后賠償和修復(fù)政策，進(jìn)一步健全環(huán)境損害鑒定評(píng)估與賠償技術(shù)規(guī)范體系和污染治理與修復(fù)制度體系[16-17]。四是健全生態(tài)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)管控環(huán)境政策體系。推進(jìn)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)管理試點(diǎn)，建立環(huán)境體檢、責(zé)任保險(xiǎn)、專業(yè)服務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)防范、損害理賠為一體的綠色金融環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范體系，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)信息透明度機(jī)制和能力建設(shè)。
3.4 優(yōu)化生態(tài)環(huán)境市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制
生態(tài)環(huán)境市場(chǎng)機(jī)制需要進(jìn)一步調(diào)整和優(yōu)化，進(jìn)一步提升市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)政策在生態(tài)環(huán)境政策體系中的地位和作用，更加注重經(jīng)濟(jì)政策的完善、政策手段組合優(yōu)化調(diào)控，增進(jìn)政策調(diào)控功能和實(shí)施效能。一是完善生態(tài)環(huán)境財(cái)政制度。健全生態(tài)環(huán)境財(cái)政預(yù)算支出制度，改革節(jié)能環(huán)保財(cái)政賬戶，全面建立生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善績(jī)效導(dǎo)向的財(cái)政資金分配機(jī)制，補(bǔ)貼從生產(chǎn)端為主逐步調(diào)整到消費(fèi)端為主，補(bǔ)貼方向調(diào)整為針對(duì)生態(tài)環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用[18-19]。二是深化綠色稅費(fèi)價(jià)格政策機(jī)制改革[20]。完善環(huán)境保護(hù)稅、綠色稅收優(yōu)惠、資源稅等生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)稅政策，調(diào)整環(huán)境保護(hù)稅征收調(diào)控范圍，推進(jìn)將生態(tài)環(huán)境外部成本納入資源稅改革；完善環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)供給收費(fèi)政策，推動(dòng)建立全成本覆蓋的污水處理費(fèi)政策，建立有利于促進(jìn)垃圾分類和減量化、資源化、無害化處理的稅費(fèi)激勵(lì)機(jī)制，研究建立健全覆蓋成本并合理盈利的固體廢物處理收費(fèi)機(jī)制。三是深化生態(tài)補(bǔ)償制度改革。統(tǒng)籌各領(lǐng)域、各要素生態(tài)補(bǔ)償，推進(jìn)實(shí)施綜合生態(tài)補(bǔ)償；完善國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，繼續(xù)推進(jìn)跨省界流域上下游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，研究建立海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任制度，推進(jìn)形成市場(chǎng)化、多元化生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制[21-22]。四是健全生態(tài)環(huán)境權(quán)益市場(chǎng)交易機(jī)制。在全國(guó)范圍內(nèi)推開碳交易市場(chǎng)，繼續(xù)推動(dòng)排污權(quán)交易、資源權(quán)益交易，建立健全歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格、監(jiān)管有效的自然資源產(chǎn)權(quán)制度。五是完善綠色金融體系。引導(dǎo)和鼓勵(lì)長(zhǎng)江等重點(diǎn)流域以及粵港澳大灣區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域探索設(shè)立綠色發(fā)展基金，健全綠色資本市場(chǎng)，完善環(huán)境信用評(píng)價(jià)和上市公司環(huán)境信息披露制度。
3.5 建立健全生態(tài)環(huán)境治理格局
生態(tài)環(huán)境治理需要充分發(fā)揮各方治理主體的積極性自覺性、能動(dòng)性，各就其位、各司其職，最大程度動(dòng)員各相關(guān)方力量，既要落實(shí)責(zé)任，也要保障權(quán)益；既要加大違規(guī)懲戒，也要加強(qiáng)正向獎(jiǎng)懲激勵(lì)。一是完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)督查制度體系。推進(jìn)生態(tài)環(huán)境督查制度化、規(guī)范化、精簡(jiǎn)化，形成中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督查、部門生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)督查、省級(jí)政府環(huán)境監(jiān)察體系合理分工、高效協(xié)作的督查制度，強(qiáng)化對(duì)地方黨委政府履責(zé)的監(jiān)督力度，以督查落實(shí)“黨政同責(zé)”和“一崗雙責(zé)”。二是建立排污許可證管理政策體系。建立基于環(huán)境容量管理的排污許可制，以排污許可證為核心，加快整合點(diǎn)源管理手段，強(qiáng)化許可證實(shí)施監(jiān)管，完善排污許可證管理技術(shù)體系。三是提升各級(jí)黨委政府生態(tài)環(huán)境治理能力。強(qiáng)化各級(jí)黨委在生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的領(lǐng)導(dǎo)作用，推進(jìn)開展省級(jí)及以下生態(tài)文明建設(shè)績(jī)效考核機(jī)制。四是推動(dòng)形成美麗中國(guó)建設(shè)全民行動(dòng)體系。提升全民參與環(huán)境治理意識(shí)和能力，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)實(shí)施、社會(huì)參與的大生態(tài)環(huán)境治理格局。建立與完善人民環(huán)保監(jiān)督員制度。五是充分發(fā)揮人大政協(xié)、“兩法”治理功能。積極推動(dòng)法律監(jiān)督與公眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督相結(jié)合，將政協(xié)生態(tài)環(huán)境治理監(jiān)督納入政治協(xié)商和民主監(jiān)督范圍，完善落實(shí)和反饋機(jī)制。健全檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，與環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)共同推進(jìn)環(huán)境治理。
3.6 積極推動(dòng)全球生態(tài)環(huán)境治理合作
“十四五”時(shí)期，國(guó)際形勢(shì)復(fù)雜多變，充滿不確定性，需要履行好國(guó)際生態(tài)環(huán)境責(zé)任，積極通過深化全球生態(tài)環(huán)境合作，提供更多全球公共物品，打造人類命運(yùn)共同體，為人類可持續(xù)發(fā)展事業(yè)做出新貢獻(xiàn)。一是推動(dòng)落實(shí)2030年可持續(xù)發(fā)展議程。動(dòng)態(tài)跟蹤評(píng)估《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》中生態(tài)環(huán)境目標(biāo)指標(biāo)進(jìn)展，定期發(fā)布《中國(guó)落實(shí)2030年可持續(xù)發(fā)展議程進(jìn)展報(bào)告》。二是積極參與全球生態(tài)環(huán)境治理。創(chuàng)新多邊合作思路，加強(qiáng)與聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署、聯(lián)合國(guó)開發(fā)署、聯(lián)合國(guó)工業(yè)發(fā)展組織等國(guó)際組織和機(jī)構(gòu)的合作伙伴關(guān)系，積極參與亞太經(jīng)合組織、金磚國(guó)家等合作機(jī)制框架下環(huán)保領(lǐng)域交流合作。三是深化“一帶一路”生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域合作，強(qiáng)化綠色“一帶一路”建設(shè)與共建國(guó)家和地區(qū)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)與戰(zhàn)略政策的協(xié)調(diào)，推動(dòng)《“一帶一路”綠色投資指引》編制實(shí)施，積極推進(jìn)綠色發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際互認(rèn)。四是推進(jìn)綠色貿(mào)易與綠色責(zé)任投資。加強(qiáng)對(duì)環(huán)境措施的貿(mào)易合規(guī)性審查，推動(dòng)降低、取消重污染行業(yè)產(chǎn)品的出口退稅、適度提高出口量較大的“兩高一資”行業(yè)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)發(fā)揮環(huán)境保護(hù)作用促進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推進(jìn)可持續(xù)生產(chǎn)與消費(fèi)及綠色供應(yīng)鏈國(guó)際合作。
4 強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境政策改革配套措施
4.1建立嚴(yán)密的生態(tài)環(huán)境法治體系
生態(tài)環(huán)境法治需要一以貫之。“十四五”時(shí)期，需要進(jìn)一步完善生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)體系，更加強(qiáng)調(diào)區(qū)域流域特征性，更加強(qiáng)調(diào)地方差異性，積極推進(jìn)區(qū)域流域立法和標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)工作，鼓勵(lì)指導(dǎo)地方因地制宜開展相關(guān)立法和標(biāo)準(zhǔn)制定工作。一是繼續(xù)推進(jìn)生態(tài)環(huán)境法律制定實(shí)施。制定和完善排污許可、環(huán)境監(jiān)測(cè)管理、生態(tài)保護(hù)紅線等方面的法律法規(guī)。研究論證環(huán)境責(zé)任、環(huán)境應(yīng)急管理、環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)、環(huán)境規(guī)劃等法規(guī)。二是加強(qiáng)流域區(qū)域環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定和實(shí)施。加快制定實(shí)施流域污染排放標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)導(dǎo)則，鼓勵(lì)地方探索制定流域型水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建符合我國(guó)國(guó)情的水質(zhì)基準(zhǔn)制定方法學(xué)研究體系，鼓勵(lì)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量較好地區(qū)探索制定更高要求的標(biāo)準(zhǔn)，完善配套監(jiān)測(cè)方法標(biāo)準(zhǔn)。三是加強(qiáng)對(duì)地方環(huán)境法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)和規(guī)范。積極支持和推動(dòng)地方制定地方環(huán)保法規(guī)或者規(guī)章，突出地方特色，鼓勵(lì)地方在生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理領(lǐng)域先于國(guó)家進(jìn)行立法。指導(dǎo)地方建立與轄區(qū)生態(tài)環(huán)境承載能力相適應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)體系。四是積極推進(jìn)生態(tài)環(huán)境司法體系建設(shè)。完善行政執(zhí)法和環(huán)境司法的銜接機(jī)制，完善生態(tài)環(huán)境審判機(jī)制和程序，完善重大環(huán)境資源案件管轄制度。五是推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度和公民環(huán)境訴權(quán)的司法保障。推動(dòng)環(huán)境損害鑒定評(píng)估工作，加快編制《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)指南--污染物性質(zhì)鑒別》《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)指南--替代等值分析法》等技術(shù)方法，建立環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)基金。
4.2推進(jìn)統(tǒng)一生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法
“十四五”時(shí)期，統(tǒng)一生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法需要強(qiáng)化落地，強(qiáng)化統(tǒng)一實(shí)施、強(qiáng)化能力建設(shè)，進(jìn)一步提升生態(tài)環(huán)境監(jiān)管效果、效率和效能。一是強(qiáng)化區(qū)域流域海域監(jiān)管，加強(qiáng)自然保護(hù)地監(jiān)管。抓好入河排污口設(shè)置審查監(jiān)督、排海污染物總量控制和陸源污染物排海監(jiān)督，強(qiáng)化對(duì)圍填海、海洋油氣勘探開發(fā)、海洋傾廢、海洋工程建設(shè)項(xiàng)目生態(tài)環(huán)境影響的監(jiān)督管理。建立常態(tài)化自然保護(hù)地監(jiān)督檢查機(jī)制，完善地方自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體系。二是推進(jìn)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法。整合不同領(lǐng)域、不同部門的監(jiān)管力量，構(gòu)建環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法體制，整合組建生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍，完善跨區(qū)域、流域、海域的環(huán)境監(jiān)管機(jī)制建設(shè)，尤其是強(qiáng)化區(qū)域生態(tài)環(huán)境執(zhí)法協(xié)同力度。三是強(qiáng)化基層生態(tài)環(huán)境執(zhí)法能力建設(shè)。建立健全城市綜合執(zhí)法部門與環(huán)境執(zhí)法部門間信息共享、證據(jù)共享機(jī)制和聯(lián)動(dòng)機(jī)制，形成執(zhí)法合力。充分運(yùn)用科技手段，提高環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法精準(zhǔn)度，推廣非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法模式，探索“智慧執(zhí)法”新模式。四是構(gòu)建智能生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系。綜合應(yīng)用無人機(jī)、衛(wèi)星遙感、航空遙感、全球定位系統(tǒng)等各種監(jiān)測(cè)手段，構(gòu)建一套動(dòng)態(tài)、立體、全方位、多層次、全覆蓋的智能環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系。創(chuàng)新“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”應(yīng)用模式，構(gòu)建環(huán)境監(jiān)管大數(shù)據(jù)平臺(tái)。健全監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量控制與科學(xué)統(tǒng)計(jì)制度。建立高效科學(xué)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)采集機(jī)制和能力。
4.3強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境政策執(zhí)行能力
生態(tài)環(huán)境政策執(zhí)行一直是生態(tài)決策政策鏈的短板，這是“十四五”時(shí)期生態(tài)環(huán)境政策改革需要著力突破的政策關(guān)節(jié)。一是建立生態(tài)環(huán)境政策評(píng)估機(jī)制。探索重大環(huán)境政策第三方機(jī)制，建立政策評(píng)估的專家技術(shù)能力，研究生態(tài)環(huán)境政策評(píng)估結(jié)果反饋機(jī)制與重大政策適時(shí)修訂機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并提出改進(jìn)措施。探索多元評(píng)估主體有序參與機(jī)制，開展第三方專業(yè)評(píng)估，提高生態(tài)環(huán)境決策科學(xué)化和民主化。二是是建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)重大政策評(píng)估技術(shù)體系。研究基于費(fèi)用—效益等分析方法的生態(tài)環(huán)境政策評(píng)估技術(shù)，建立重大政策制定和實(shí)施的費(fèi)用效益及經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響評(píng)估技術(shù)指南。
4.4夯實(shí)科技創(chuàng)新支撐與保障
政策的執(zhí)行需要科技保障，通過科技創(chuàng)新提升生態(tài)環(huán)境政策實(shí)施效能是“十四五”政策工作的重點(diǎn)內(nèi)容。“十四五”時(shí)期，生態(tài)環(huán)境政策制定和實(shí)施需要充分利用好科技方法和手段，提升政策制定的科學(xué)水平，政策執(zhí)行的成效和效率。一是加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)科學(xué)決策與實(shí)施能力。對(duì)生態(tài)環(huán)境政策制定的關(guān)鍵領(lǐng)域和技術(shù)問題進(jìn)行系統(tǒng)研究，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境政策制定新技術(shù)和新方法研究，構(gòu)建科學(xué)制定生態(tài)環(huán)境政策的技術(shù)體系。二是促進(jìn)和鼓勵(lì)物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能、衛(wèi)星遙感等高科技技術(shù)手段在政策制定領(lǐng)域的創(chuàng)新推廣應(yīng)用。三是強(qiáng)化科技創(chuàng)新的資金保障。按照事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的原則，各級(jí)財(cái)政對(duì)生態(tài)環(huán)境政策制定實(shí)施予以合理保障。深化科技計(jì)劃管理改革，整合優(yōu)化資源，支持政策制定重點(diǎn)領(lǐng)域科技研發(fā)和示范應(yīng)用，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境政策制定技術(shù)創(chuàng)新。
5 “十四五”生態(tài)環(huán)境政策改革創(chuàng)新路徑
本研究系統(tǒng)分析了生態(tài)環(huán)境政策實(shí)施現(xiàn)狀、改革基礎(chǔ)與“十四五”時(shí)期改革需求，提出了“十四五”生態(tài)環(huán)境政策改革創(chuàng)新路徑（見表1）。“十四五”時(shí)期主要針對(duì)綠色發(fā)展四大結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)環(huán)境空間管控、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)管理、生態(tài)環(huán)境市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)政策、生態(tài)環(huán)境治理體系、全球環(huán)境治理六大環(huán)境政策領(lǐng)域進(jìn)行改革路徑創(chuàng)新，建立三檔次、四類別、兩階段政策改革邏輯框架。其中，政策執(zhí)行水平分為良好、一般與較差三個(gè)檔次，政策調(diào)整類型分為新立、修改、保持、廢除四個(gè)類別，政策路徑分為2021—2023年、2024—2025年兩個(gè)階段?？傮w上，“十三五”時(shí)期工業(yè)行業(yè)超低排放補(bǔ)貼、清潔取暖補(bǔ)貼、綠色稅費(fèi)價(jià)格、生態(tài)環(huán)境治理、環(huán)境全球治理等多數(shù)政策執(zhí)行水平良好，“十四五”時(shí)期加強(qiáng)政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性，完善并有序推進(jìn)政策實(shí)施。差別電價(jià)水價(jià)雙調(diào)控、輕型車超低排放、岸電使用補(bǔ)貼等政策執(zhí)行水平一般，需要進(jìn)一步完善與重點(diǎn)提升。
